中国户籍改革是否可以“摸着越南过河”?

现在,大体上可以回答前面提出的问题了:在户籍制度改革方面,中国可不可以“摸着越南过河”呢?答案是既可以,也不可以。

说可以,是因为越南的户籍制度改革愿景,可能为中国的户籍制度改革指出了未来的努力方向。说不可以,是因为中国的情况要比越南复杂得多。

越南国土狭长,有漫长的海岸线和很多优良的港口,虽然南北之间存在着一定的地区差异,但是基本上可以说不存在类似于中国的沿海内地之分。越南的人口比中国少得多,它的五大直辖市,基本上可以辐射全境。因此,越南推进户籍制度改革、减少城乡差距的条件,可能要比中国优越不少。

然而,中国当前户籍制度改革之所以在一定程度上陷入了僵局,主要的原因并不在这里。

中国已经进行过多轮户籍制度改革。最新一轮户籍制度改革是在2014年7月启动的,当时国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号),它是一场以实现农民工市民化为主要目标,由中央政府发起,地方政府具体实施,各部门共同推进的全方位户籍制度改革。后来,国务院连年发布《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出了户籍改革的一系列新举措,在统一城乡户口登记制度、调整完善户口迁移政策、推动基本公共服务均等化等方面取得了很大的进展。

但是,在近年来似乎有陷入僵局的迹象:一方面,作为改革主要目标的农民工市民化进展相当有限,一些大城市(特别是一线城市)对外地人入户的限制反而变得更加苛刻了;另一方面,许多中小城市,虽然花了很大力气去吸引农民入户,却没有多少农民响应。

何以如此?根本的原因是,户籍制度改革,虽然有各级政府在大力推动,但真想取得成功,它就要与相关主体的决策结果相一致。假设我是一个正在决定要不要进城的农民,在做出决策时必须权衡:取得城市户籍有什么收益(户籍利益)、需要放弃的又有多少 (非户籍利益)、取得城市户籍后能不能自由地重新取得农村户籍……

影响这个权衡的因素有很多,其中最主要的一个可能是以农村户口为资格权的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权难以“变现”。这“三权”是法律赋予农民的不可剥夺的合法财产权利,但关键在于它们的转让受到了极大的限制,即,只限于在本集体经济组织内部流转“三权”。财产转让的范围受到严格限制,其实也就意味着财产权能是不完整的。

农民缺少合法的财产转让权,导致农村的土地和房屋无法进入城市市场,极大地减少了农民的财产性收入,使得他们更加无法进城。虽然有关部门规定,“现阶段”不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,以消除农民工进城落户的后顾之忧;但是,这种规定也可能导致农民更加没有能力进城的悖谬结果,因为不允许自由退出转让,肯定会使财产的价值大幅下降。

因此,要破解中国户籍制度改革僵局,需要推动集体土地制度的配套改革,而最重要的是允许人们自下而上地进行尝试和创新。

作者贾拥民,系均衡研究所学术顾问,浙江大学跨学科中心特约研究员。

主编|萧轶

本文系凤凰网评论部特约原创稿件,仅代表作者立场。

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